La CSJN dijo que las sanciones locales prescriben a los dos años

I - El caso

La Dirección de Rentas de Tierra del Fuego determinó de oficio el impuesto sobre los ingresos brutos por los períodos fiscales 5 a 12 del 2004 a la Empresa Alpha Shipping SA.

Además, en ese acto administrativo aplicó una multa por omisión de impuestos, correspondientes a esos períodos fiscales.

Agotada la sede administrativa, dedujo demanda contenciosa ante el Tribunal Superior de esa Provincia, en donde planteó, entre otros fundamentos, que las normas locales previstas en el Código Fiscal doméstico, relativas a la prescripción de las multas, resultaban inconstitucionales, toda vez que alteraban las previsiones de los artículos 31 e inciso 12) del 75 de la Ley Fundamental, ya que disponían un plazo de prescripción quinquenal en colisión con el artículo 65, inciso 4) del Código Penal que prevé uno de dos años, resultando este último aplicable.

El Tribunal Superior local rechazó el planteo, lo que motivó que se recurra por vía extraordinaria ante la Corte Federal. Presentado el remedio federal, fue denegado por aquel, lo que obligó a que se deduzca un recurso directo, de queja, ante el Máximo Tribunal.

La Corte Suprema de Justicia de la Nación, con la disidencia del juez Rosatti, admitió la queja, hizo lugar al recurso extraordinario federal y, en consecuencia, resolvió que la acción para aplicar la multa tributaria debe regularse por el Código Penal -art. 65, inc. 4)-, debiendo desplazarse la aplicación del Código Fiscal bajo los fundamentos que en el próximo título reseñamos.

II - La sentencia

El Tribunal Federal más alto de la República resolvió que la multa aplicada por la Dirección de Rentas de Tierra del Fuego estaba prescripta a la luz del plazo bienal previsto en el artículo 65, inciso 4) del Código Penal, resultando inconstitucional el término de cinco años que preveía el Código Fiscal.

Para así decidir, primero dejó sentado que la sanción es de carácter penal y que, como tal, no persigue un interés de tipo fiscal o recaudador sino eminentemente punitivo.

Así, añadió que los principios y reglas del derecho penal son aplicables en el ámbito de las sanciones administrativas, y que las multas funcionan como penas y no como indemnización, y que son sanciones ejemplificadoras e intimidatorias, indispensables para lograr el acatamiento de las leyes que, de otra manera, serían burladas impunemente.

Además, recordó el precedente “Lázaro Rabinovich” (Fallos: 198:139) en donde ya se había expedido sobre un tópico análogo: “La prescripción de la acción para imponer multa por infracción a las disposiciones de las leyes 371 y 1002 de la Provincia de Mendoza sobre descanso dominical se halla regida por el Código Penal, no obstante, lo que al respecto dispongan las leyes provinciales que no pueden reglamentar ese punto sin violación de los artículos 67, inciso 11) y 108) de la Constitución Nacional”.

Seguidamente, confrontó esta doctrina con la recaída en materia de tributos locales, resaltando las conclusiones a las que arribó en las causas “Filcrosa” (Fallos: 326:3899) y, más recientemente, en “Volkswagen de Ahorro para Fines Determinados SA” (Fallos: 342:1903), aunque admitió que en esos casos aplicaba el Código Civil, pero que era similar la solución aquí adoptada en tanto también estaba en juego la llamada legislación común, que en el Código Penal forma parte.

En este contexto, subrayó que ya había desarrollado las razones por las que invariablemente sostuvo que la prescripción no es un instituto propio del derecho público local, sino un instituto general del derecho, lo que ha justificado que, en ejercicio de la habilitación conferida al legislador nacional por el artículo 75, inciso 12), de la Constitución Nacional, aquel estableciera un régimen destinado a comprender la generalidad de las acciones susceptibles de extinguirse por esa vía y que, en consecuencia, las legislaturas locales no se hallaran habilitadas para dictar leyes incompatibles con las previsiones que al respecto contenían los Códigos de fondo.

Sobre estas bases, el Tribunal consideró que la prescripción de las obligaciones tributarias locales tanto en lo relativo a sus plazos, como al momento de su inicio, y a sus causales de interrupción o suspensión, se rigen por lo estatuido por el Congreso de la Nación de manera uniforme para toda la República.

Así las cosas, y en tales condiciones, siguiendo la doctrina referida concluyó que corresponde aplicar al presente caso concreto de “Alpha” el plazo establecido en el inciso 4) del artículo 65 del Código Penal y, por lo tanto, las acciones de la Dirección de Rentas para aplicar una multa del período 2004, haciéndolo en el 2009 con la emisión del correspondiente acto administrativo, estaban prescriptas por haberse aplicado luego de los dos años.

III - El comentario

Cuántas consecuencias acarreará este fallo.

Recuérdese que las decisiones de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, aunque no son obligatorias, los Tribunales inferiores deben tener el deber moral y ético de respetarla, bajo pena de nulidad de las sentencias que dicten y ello, naturalmente, es extensible hacia las diversas Autoridades Administrativas, competentes en materia de sanciones e infracciones.

Ello implica que, en nuestra opinión, todos los Tribunales judiciales y administrativos del país, Comunas, Municipios y diversas reparticiones estatales, tendrán necesariamente que adecuarse a esta doctrina de la Corte Federal que, con esta actual composición, se termina de expedir en un asunto central.

Dejamos esclarecido que esta doctrina impacta a las Provincias y Municipios y no al Estado Nacional en sus diversas reparticiones o dependencias. La aplicación del plazo de prescripción de dos años, previsto en el artículo 65, inciso 4) del Código Penal, no puede ser opuesto a las diferentes autoridades nacionales en sus diversas competencias: Dirección General Impositiva, Dirección General de Aduanas, ANSeS, entre otras, quienes seguirán regulados bajo sus propias leyes específicas, en tanto el fallo resuelve que las jurisdicciones locales carecen de competencia en materia de prescripción, puesto que se la han delegado al Congreso de la Nación por conducto del artículo 75, inciso 12) de la Constitución Nacional.

También dejamos sentado que el precedente bajo comentario no es privativo a las “sanciones tributarias o fiscales” sino, entendemos, a todo el universo de sanciones administrativas que tanto las Provincias como en los municipios repriman con “multa”. Esto es importante, el Código Penal en su artículo 65, inciso 4) recepta a la “multa” y no a otro tipo de sanciones, como pueden ser los recargos, las clausuras, y el decomiso de bienes, que también suelen aplicarse.

La Corte Federal ha dicho que la prescripción es un instituto de derecho común, de fondo, delegado por las Provincias a la Nación y ello hace que la prescripción de otro tipo de sanciones, diversa a la multa, no pueden guiarse por los Códigos locales; pero el Código Penal carece de regular prescripción de clausuras, recargos o decomisos lo que podría significar un nuevo planteo en base a la doctrina “Alpha”, pidiendo que se traslade, por omisión de regulación, también a los dos años. Este será un novedoso caso que motivará más debate seguramente.

Lo que no hay dudas, es que aquellos contribuyentes que sean castigados con multas pecuniarias, sean materiales (por ejemplo, multas por omisión de impuestos o por defraudación), formales (no presentación de declaraciones juradas o no colaboración u omisión de información) o ciudadanos que les apliquen multas de tránsito o cualquier otro tipo o clase de “multa”, pueden argüir la prescripción ante el órgano administrativo o judicial competente, en la medida que hayan transcurrido los dos años desde el evento que provocó la sanción, hasta su efectiva imposición.

En un ejemplo tributario, si una determinada Dirección de Rentas Provincial o Municipal intenta aplicar una multa del período 2019 debe hacerlo emitiendo el acto administrativo pertinente, antes del 2021, bajo riesgo de prescripción por la doctrina “Alpha”.

Seguimos anotando algunas consecuencias, como, por ejemplo, cuándo inicia su curso, suspende o interrumpe, considerando que la propia Corte sostuvo en este antecedente que también ello le competente al Congreso de la Nación y no a las jurisdicciones locales.

Al respecto, el Código Penal no está preparado para advertir las distintas vicisitudes que conllevan los ilícitos fiscales (y otros no fiscales, como de tránsito, bromatología, seguridad, higiene y las innumerables situaciones administrativas domésticas que se suscitan en la convivencia social). En este tópico, sí podríamos aggiornar el inicio de esos dos años, que sería la medianoche del día en que la infracción reprimida con multa de acuerdo a la solución prevista en el artículo 66 del Código Penal, pero no observamos con claridad cuándo puede suspenderse o interrumpirse, tomando este último dispositivo.

Lo que sí podemos dejar constancia, es que ni los Códigos Fiscales ni las Ordenanzas Municipales cuentan ya con facultades para no solo establecer el plazo de prescripción de una multa, que suele ser de cinco años, sino tampoco cuándo comienza, suspende o interrumpe y, si no existen casuales de suspensión ni interrupción en el Código Penal, ello no puede ser suplido por los Códigos fiscales u ordenanzas, sencillamente porque carecen de facultades constitucionales para hacerlo, en atención a que fueron delegadas al Congreso Federal, en un todo de acuerdo con el fallo anotado. De este modo, aseveramos que las multas que podrían aplicar Municipios y órganos provinciales no son pasibles de suspenderse porque no hay causal alguna dispuesta en el Código Penal y, nos atrevemos a decir, que sí podrían interrumpirse cuando se cometió una nueva infracción, aunque debe estar firme para que ello produzca este impacto.

El fallo, asimismo, también nos permite colegir que no solo en materia de “sanciones” y “multas”, como venimos explicando sino también proyecta sus efectos a los tributos locales y toda clase de obligación al que un Municipio o Provincia pretenda percibir.

Es que si bien ya se viene expidiendo en esta materia desde “Filcrosa” (Fallos: 326:3899) pasando por “Volkswagen de Ahorro para Fines Determinados SA” (Fallos: 342:1903) y múltiples precedentes más, lo cierto es que, esos casos incluían períodos anteriores al Código Unificado Civil y Comercial y, en nuestra opinión, también para ejercicios, obligaciones o períodos ulteriores a este último Cuerpo legal, deja la puerta abierta no solo para mantener la doctrina sobre que las jurisdicciones locales carecen de prerrogativas para disponer cuándo comienza, se suspende e interrumpe la prescripción sino también para decretar, en un futuro, la inconstitucionalidad de los artículos 2532 y 2560 del Código Civil y Comercial Unificado en tanto la Nación le “devuelve”, por vía legal infra constitucional, a las Provincias y Municipios, la prerrogativa de disponer plazos de prescripción, cuando la Ley Fundamental y la interpretación que ha hecho el Máximo Tribunal sobre ella dispuso que solo el Congreso de la Nación puede regular el instituto de la prescripción.

Seguramente habrá más por debatir.

Multas. Prescripción de la acción. Naturaleza jurídica. Derecho penal. Derecho tributario. Competencia local

Buenos Aires, 7 de Marzo de 2023

Vistos los autos: “Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Alpha Shipping S.A. c/ Provincia de T.D.F. A. e I.A.S. s/ contencioso administrativo - medida cautelar”, para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1°) Que el Superior Tribunal de Justicia de la Provincia de Tierra del Fuego hizo lugar parcialmente a la demanda promovida por Alpha Shipping S.A. y, en consecuencia, declaró parcialmente la nulidad de la multa que le había sido establecida a esa empresa en el art. 3° de la resolución DGR 20/11.

Para así decidir, relató que de los expedientes 620- EC-2010 y 7157-EC-2011 surgía que la primera determinación del impuesto sobre los ingresos brutos (ISIB) se había emitido el 30 de diciembre de 2009 -resolución DGR-DCF 04/09-, la que abarcaba el período 05 a 12 del 2004, en la cual se había fijado una multa de $ 1.456.137,76. Dicho acto administrativo fue apelado por la actora, oportunidad en la que se elevó la sanción a la suma de $ 3.406.643,65. Frente a esa resolución Alpha Shipping S.A. dedujo recurso de apelación que fue desestimado con fecha 29 de octubre de 2014 mediante la resolución 707/14.

De otro lado, refirió que de los expedientes 621-EC- 2010 y 11238-EC-2011 se desprendía que la determinación de oficio del ISIB abarcaba el período 01 a 12 del 2005, por el cual se había fijado una multa de $ 2.957.614,38. Dicha resolución fue apelada por la actora mediante recurso de reconsideración, el que fue desestimado por el organismo recaudador local. Finalmente, reseñó que el procedimiento concluyó el 30 de octubre 2014 con el dictado de la resolución 716/14 que desestimó el recurso de apelación.

Sentado ello, señaló ‒en lo que al caso interesa‒ que correspondía abordar en primer orden la temática relativa a la prescripción referida a la sanción -plazo y dies a quo‒. Al respecto, recordó que ese tribunal había adherido en un precedente suyo a la doctrina fijada por esta Corte en la causa “Filcrosa” (Fallos: 326:3899). Agregó que, en el sub examine, el organismo tributario había impuesto dos multas -no automáticas- por omisión del ISIB y la actora había introducido taxativamente el argumento de la naturaleza penal de aquellas para reputar aplicable el plazo de prescripción del art. 65, inc. 4°, del Código Penal y la forma de su cómputo (art. 63).

En esa línea, recordó que esta Corte había asignado naturaleza penal a la sanción de multa prevista en los ordenamientos respectivos por incumplimientos relativos a esos conceptos. Refirió que ello obedeció a la finalidad perseguida con su aplicación, puntualizando que se procuraba prevenir y reprimir la violación de disposiciones propias de la materia tributaria y descartar el carácter retributivo del posible daño provocado con la infracción (Fallos: 185:188; 200:495; 228:375; 247:225; 271:297; 303:1548; 311:2779, entre muchos otros).

Bajo ese prisma, indicó que en el presente caso se le atribuía a la actora la inobservancia de estipulaciones que integraban el Código Fiscal local, que configuraba una derivación de la potestad tributaria de la Provincia de Tierra del Fuego. En orden a ello, puntualizó que la solución debía cimentarse en una interpretación sistemática de ese plexo, en la particular estructuración de la falta endilgada y del impuesto al que estaba vinculada, en su adecuación a los principios que surgen del Código Penal y en las consecuencias incoherentes e ilógicas de aplicar plazos distintos para determinar deudas impositivas -5 años- y para las consecuentes sanciones por omisión fiscal -2 años- y un dies a quo idéntico.

Con ese norte, agregó que la aplicación de las multas era consecuencia de la determinación de oficio, sin la cual no podría aplicarse sanción alguna por cuanto no se contaría con base para su graduación. Añadió que, en el caso, si el Fisco no estableciese el hecho imponible del ISIB, calificase la actividad gravada y cuantificase el tributo omitido, no habría infracción punible, concluyendo en que la determinación era presupuesto de la sanción y, en ese orden, si la autoridad administrativa gozaba de un período de 5 años para determinar la deuda, resultaba incompatible limitar a un plazo bienal el ejercicio del poder sancionatorio consecuente.

Seguidamente, recordó que el art. 81 del código fiscal dispone que prescribían por el término de cinco años las facultades del fisco para determinar las obligaciones fiscales o para verificar las declaraciones juradas de contribuyentes o responsables, y para aplicar multas. Agregó que el art. 82 de ese cuerpo normativo establecía que los plazos dispuestos en su art. 81 comenzarían a correr “desde el 1° de enero del año siguiente al cual se haya producido el vencimiento...”. Resaltó que los límites temporales apuntados no se hallaban excedidos cuando la DGR había dictado los actos administrativos cuestionados.

Sobre esta base, el a quo observó que las normas del código fiscal no vulneraban en modo alguno el principio de legalidad en materia penal y tributaria, ni el reparto de competencias legislativas instituidas en la Constitución Nacional, ni las directrices hermenéuticas fijadas por la Corte Suprema. Concluyó en que ello era así por cuanto el límite temporal normado en la provincia estaba sincronizado y armonizado con la naturaleza del auto declarativo del tributo cuyo incumplimiento servía de causa para las multas controvertidas, y con el procedimiento reglado para la determinación del impuesto y la cuantificación de la multa, que no era automática. Añadió, además, que ello también se conformaba con la norma común de fondo que regía para la obligación tributaria -Código Civil-, y receptaba los principios y disposiciones generales del Código Penal que derivaban del carácter de esa específica sanción pecuniaria.

2°) Que la actora dedujo recurso extraordinario federal (fs. 17/26 vta.) contra esa resolución, cuya denegación originó la presente queja.

En lo sustancial, sus agravios versan acerca de que las multas que se discuten en el presente expediente se encuentran prescriptas, en tanto entiende que los plazos se deben regir por lo dispuesto en el art. 65, inc. 4°, del Código Penal, que establece que la acción para imponer multas prescribe a los dos años. En subsidio, cuestiona diversos tópicos de índole penal que refieren a la ausencia de la configuración de los elementos objetivos y subjetivos del tipo penal, así como también el exceso de punición del fisco local.

3°) Que el recurso extraordinario resulta formalmente admisible, toda vez que la sentencia apelada se pronunció por la validez de la legislación local, la que fue puesta en tela de juicio oportunamente por ser contraria a los arts. 65, inc. 4°, y cc. del Código Penal, y violatoria del art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional (inc. 2° del art. 14 de la ley 48).

4°) Que la sanción aplicada a la actora –cuya prescripción aquí se persigue‒ es de carácter penal pues, “‘si bien puede existir en los casos de multas un interés de tipo fiscal en su percepción, esto no altera su naturaleza principalmente punitiva’, de donde se deriva la aplicabilidad a la materia de los principios del derecho penal, según lo prescribe el art. 4° del Código Penal” (Fallos: 288:356). Cabe añadir que ello es así pues los principios y reglas del derecho penal son aplicables en el ámbito de las sanciones administrativas, siempre que la solución no esté prevista en el ordenamiento jurídico específico y en tanto aquellos principios y reglas resulten compatibles con el régimen jurídico estructurado por las normas especiales de que se trate, por lo que corresponde estar a las disposiciones de ese cuerpo normativo (arg. de Fallos: 335:1089). Finalmente, no es ocioso recordar que las multas funcionan como penas y no como indemnización, y que son sanciones ejemplificadoras e intimidatorias, indispensables para lograr el acatamiento de las leyes que, de otra manera, serían burladas impunemente (Fallos: 185:251 y 198:139).

5°) Que, sobre esta base, es preciso recordar que en el precedente “Lázaro Rabinovich” (Fallos: 198:139) este Tribunal señaló que “(l)a prescripción de la acción para imponer multa por infracción a las disposiciones de las leyes 371 y 1002 de la Provincia de Mendoza sobre descanso dominical se halla regida por el C. Penal, no obstante lo que al respecto dispongan las leyes provinciales que no pueden reglamentar ese punto sin violación de los arts. 67, inc. 11 y 108 de la Constitución Nacional”, doctrina que, en cuanto al motivo común que la inspira, fue ratificada por esta Corte en la causa “Filcrosa” (Fallos: 326:3899) y, más recientemente, en el expediente “Volkswagen de Ahorro para Fines Determinados S.A.” (Fallos: 342:1903), si bien en estos últimos dos pronunciamientos citados la materia en debate era regulada por el Código Civil, cuerpo normativo también integrante de la llamada legislación común.

Sobre el punto, no es ocioso rememorar, tal como se lo expuso en el considerando 2° de la referida causa “Volkswagen”, que en la extensa lista de fallos que se mencionan en el apartado IV del dictamen emitido por la Procuración General de la Nación en dicha causa, el Tribunal ha desarrollado las razones por las que invariablemente sostuvo que la prescripción no es un instituto propio del derecho público local, sino un instituto general del derecho, lo que ha justificado que, en ejercicio de la habilitación conferida al legislador nacional por el art. 75, inc. 12, de la Constitución Nacional, aquel estableciera un régimen destinado a comprender la generalidad de las acciones susceptibles de extinguirse por esa vía y que, en consecuencia, las legislaturas locales no se hallaran habilitadas para dictar leyes incompatibles con las previsiones que al respecto contenían los códigos de fondo.

Sobre tales bases, el Tribunal consideró que la prescripción de las obligaciones tributarias locales tanto en lo relativo a sus plazos, como al momento de su inicio, y a sus causales de interrupción o suspensión, se rigen por lo estatuido por el Congreso de la Nación de manera uniforme para toda la República (cf. casos citados en ese dictamen y CSJ 235/2013 (49- M)/CS1 "Municipalidad de San Pedro c/ Monte Yaboti S.A. s/ ejecución fiscal", sentencia del 27 de noviembre de 2014).

6°) Que, en tales condiciones, y siguiendo la doctrina referida en el considerando que antecede, cabe concluir en que corresponde aplicar al sub examine el plazo establecido en el inc. 4° del art. 65 del Código Penal y, por lo tanto, el recurso extraordinario deducido por la actora debe tener favorable acogida. Ello es así pues es a ese cuerpo normativo a quien le incumbe legislar sobre la extinción de acciones y penas, sin perjuicio del derecho de las provincias al establecimiento de particulares infracciones y penas en asuntos de interés puramente local, como lo ha decidido esta Corte en Fallos: 191:245 y 195:319.

Por ello, se hace lugar a la queja, se declara formalmente admisible el recurso extraordinario deducido y se revoca la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por quien corresponda, dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo aquí expresado. Notifíquese, reintégrese el depósito obrante a fs. 44 y remítase la queja a fin de que sea agregada en los autos principales que fueron elevados digitalmente al Tribunal con fecha 19 de noviembre de 2020.

DISIDENCIA DEL SEÑOR PRESIDENTE DOCTOR DON HORACIO ROSATTI

Considerando:

1°) Que Alpha Shipping SA demandó a la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur con la finalidad de que se declarase la nulidad de los actos administrativos que, por un lado, determinaron una deuda en concepto de impuesto a los Ingresos Brutos y, por el otro, le aplicaron multas por omisión. Planteó, asimismo, la inconstitucionalidad del art. 82 del Código Fiscal local porque establecía “un modo de cómputo del plazo de prescripción distinto al criterio receptado por la legislación nacional soslayando lo dispuesto en los artículos 75, inciso 12) y 126 de la Constitución Nacional”.

Más adelante, la actora informó su acogimiento a un plan de pagos respecto a los tributos adeudados. Sin embargo, el pleito continuó su trámite porque para el contribuyente las sanciones se encontraban prescriptas, ya que -a su juicio- resultaban aplicables los arts. 63 y 65, inc. 4°, del Código Penal, por la naturaleza penal de las infracciones.

2°) Que el Superior Tribunal de Justicia rechazó la defensa de prescripción articulada por el contribuyente y declaró la nulidad parcial de una de las multas.

En lo relativo a la prescripción señaló que se regía por la normativa local; en particular, invocó el art. 81 del código fiscal que disponía que prescribían por el término de cinco años las facultades del fisco para aplicar multas. Agregó que el art. 82 estipulaba que los plazos dispuestos en el artículo anterior comenzaban a correr “...desde el 1° de enero del año siguiente al cual se haya producido el vencimiento...”.

En función de tales premisas, concluyó en que no se encontraban prescriptas las atribuciones del organismo recaudador para aplicar las multas. Asimismo, descartó que las normas locales hubiesen importado un avance de la legislatura local sobre las atribuciones que la Constitución Nacional le confiere al Congreso de la Nación en su art. 75 inc. 12.

3°) Que Alpha Shipping SA dedujo recurso extraordinario federal; su denegación motivó su presentación directa ante esta Corte.

Básicamente se agravia porque las multas impuestas se encuentran prescriptas, en la medida en que -dada su naturaleza penal- resulta aplicable lo dispuesto en el art. 65, inc. 4° del Código Penal, en lugar de la normativa provincial. En subsidio, argumenta que no se configuraron los elementos objetivos y subjetivos para tener por tipificada la infracción, al tiempo que -señala- hubo un exceso de punición.

4°) Que el recurso extraordinario es procedente toda vez que se dirige contra una sentencia definitiva emitida por el superior tribunal de la causa, y se encuentran en tela de juicio los arts. 5°, 75, inc. 12, 121 y 126, entre otros, de la Constitución Nacional y la decisión ha sido contraria al derecho federal invocado.

5°) Que la cuestión constitucional a dirimir consiste en determinar si la prescripción de las multas por infracciones a tributos provinciales puede ser reglamentada por el legislador local, por imperio de los arts. 5° y 121 de la Constitución Nacional, o le corresponde al Congreso de la Nación, en los términos de los arts. 75, inc. 12 y 126.

Para brindar una respuesta a ese interrogante corresponderá: 1. examinar el sistema federal de gobierno; básicamente la distribución de competencias que realiza la Constitución Nacional entre el Gobierno Federal y los gobiernos locales, y la atribución de estos últimos para legislar en materia de infracciones administrativas; y 2. determinar si a partir de la aplicación de los principios del derecho penal al ámbito de las infracciones administrativas se deriva que el instituto de la prescripción se rige por el Código Penal.

6°) Que el federalismo que plasmaron nuestros constituyentes desde el primer artículo de la Constitución Nacional importa un sistema político y cultural de convivencia.

Como sistema político se caracteriza por la descentralización territorial del poder en el Estado, que da surgimiento a un doble nivel de decisión: el nacional y el estadual; como cultural implica que sus partes integrantes no actúan aisladamente, sino que interactúan en orden a una finalidad que explica su existencia y funcionamiento, el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas -por tanto- debe ser ponderado como una interacción articulada (Fallos: 344:809, voto de los jueces Maqueda y Rosatti).

7°) Que la Constitución Nacional utiliza el criterio de regla y excepción con relación a la distribución de competencias entre la Nación y las provincias: la regla es la competencia provincial o local, la excepción es la competencia federal, de tal modo que todo aquello que no está expresamente cedido por las provincias al gobierno federal, queda retenido en aquellas (art. 121 de la Constitución Nacional).

Sin perjuicio de lo anterior, la competencia para regular un instituto puede ser atribuida a diferentes niveles de forma excluyente -arts. 75, inc. 12 y 123, entre otros-, concurrente -arts. 75, inc. 18 y 125- o cooperativa -art. 41 en materia ambiental, art. 75, inc. 2, en materia de coparticipación o art. 75, inc. 12, en materia de legislación de fondo y procesal, entre otros ejemplos- (Fallos: 342:1903 disidencia del juez Rosatti, considerando 5° y Fallos: 342:1061, disidencia conjunta de los jueces Maqueda y Rosatti, considerando 7°).

8°) Que, sobre tales bases, el diseño federal argentino se afinca en que “[c]ada provincia [dicta] para sí una Constitución bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con los principios, declaraciones y garantías de la Constitución Nacional; y que asegure su administración de justicia, su régimen municipal, y la educación primaria. Bajo de estas condiciones el Gobierno federal, garante a cada provincia el goce y ejercicio de sus instituciones” (art. 5°, Constitución Nacional). Esa declaración se concreta en la segunda parte del texto constitucional, al admitir que: i) los gobiernos de provincia conservan todo el poder no delegado al Gobierno federal (art. 121), ii) dictan su propia constitución (art. 123), y iii) se dan sus propias instituciones y se rigen por ellas (art. 122).

9°) Que a la luz de ello, las provincias como entes autónomos cuentan con atribuciones para reglamentar su vida institucional y, asimismo, dictar las leyes y estatutos que juzguen conducentes a su bienestar y prosperidad, sin más limitaciones que las que resultan de la Constitución Nacional (arts. 75, 126 y cctes.). Y, en tal sentido, los actos de las legislaturas provinciales no pueden ser invalidados sino en los casos en que la Constitución concede al Congreso Nacional, en términos explícitos, un poder exclusivo, o en los supuestos en los que el ejercicio de idénticos poderes ha sido expresamente prohibido a las provincias, o bien cuando existe una absoluta y directa incompatibilidad o repugnancia efectiva en el ejercicio de facultades concurrentes por estas últimas (arg. Fallos: 344:809 (cit.), voto de los jueces Maqueda y Rosatti).

10) Que entre las materias no delegadas por las provincias a la Nación se encuentra, por una parte, su poder tributario pues -como lo dijo esta Corte- entre los derechos que hacen a la autonomía de ellas es primordial el de imponer contribuciones y percibirlas sin intervención de autoridad extraña (arg. doct. Fallos: 137:212; 150:419; 174:358; 235:571; 243:98; 302:1181; 320:619; 331:1412, entre otros). En función de ello, se ha reconocido que las provincias cuentan no solo con competencia para regular lo relativo al nacimiento y exigibilidad de la obligación tributaria, sino también sobre los diversos modos de extinción, entre ellos, la prescripción (Fallos: 342:1903, disidencia del juez Rosatti).

Por otra parte, resulta relevante remarcar que las jurisdicciones locales también conservan su poder de policía (arg. arts. 5°, 75 inc. 30 y 121, Constitución Nacional). Por ello, la delegación de las provincias a la Nación para dictar el Código Penal que surge del art. 75, inc. 12, no les impide retener una potestad punitiva propia justificada en el ejercicio de ese poder; esto es, la prerrogativa exclusiva de establecer contravenciones e infracciones, fijar las correlativas sanciones y aplicarlas en asuntos de puro interés local.

En otras palabras: si las jurisdicciones locales conservan un poder de policía y de imposición que les es propio, y en términos más amplios un derecho público local, resulta incuestionable su competencia para estatuir un régimen sancionatorio no penal (arts. 1°, 5°, 75 inc. 30, 121 y 123 de la Constitución Nacional). Y dentro de ese régimen infraccional son aquellas, naturalmente, las encargadas de definir concreta y puntualmente las conductas punibles, las sanciones y sus modos de extinción. Sobre estas bases, reconocida la competencia local para reglamentar su régimen de infracciones administrativas se sigue el de fijar -bajo parámetros razonables y con respeto de las garantías constitucionales- los plazos, el cómputo y las causales de interrupción o suspensión de la prescripción de las sanciones (mutatis mutandis, Fallos: 342:1903, disidencia del juez Rosatti, considerando 11).

11) Que, de este modo, el argumento de la actora, que postula el carácter penal de las infracciones tributarias y, a los fines de su prescripción, considera que es una materia propia del Congreso de la Nación, importa negar a las jurisdicciones locales el ejercicio de una materia que no ha sido delegada al Gobierno Federal, como es el de establecer las consecuencias punitivas no penales, desnaturalizando el reparto de competencias que trazaron los constituyentes originarios de 1853/1860 y los reformadores de 1994.

Evidentemente, la posición de la recurrente se apoya en una inapropiada lectura de la doctrina jurisprudencial de este Tribunal sobre la aplicación de los principios del derecho penal al ámbito de las infracciones administrativas; en efecto, a través de esa prudente línea jurisprudencial lo que siempre se ha propuesto este Tribunal es garantizar -en el ámbito de las infracciones administrativas- la aplicación de ciertos principios y reglas del derecho penal a la actividad punitiva no delictual, en la medida en que resulten compatibles (arg. doc. Fallos: 330:1855 y 335:1089). Sin embargo, esta construcción garantista, no puede extenderse hasta llegar al extremo de alterar las bases del sistema federal de gobierno y desconocer los regímenes e instituciones que, en ejercicio de atribuciones propias, se han dado las provincias.

La postura del contribuyente, por tanto, ignora que -según un infranqueable principio hermenéutico establecido por esta Corte- la determinación de qué poderes se han conferido a la Nación y, sobre todo, del carácter en que lo han sido, debe siempre ceñirse a la lectura más estricta, en tanto los poderes de las provincias son originarios e indefinidos, en tanto que los correspondientes a la Nación son delegados y definidos (Fallos: 344:809 (cit.), voto de los jueces Maqueda y Rosatti).

De este modo, si no es discutible la competencia del legislador provincial para estatuir un régimen sancionatorio por incumplimientos a tributos locales, tampoco resulta constitucionalmente objetable que en su normativa la provincia regule la prescripción de dichas infracciones, sin que pueda inferirse lesión alguna a la atribución del Congreso de la Nación para dictar el Código Penal de la Nación (art. 75, inc. 12).

En definitiva, como lo había sostenido Domingo Faustino Sarmiento en nota a la sentencia registrada como Fallos: 23:647, "...los códigos no alteran las jurisdicciones locales, ni la constitución provincial (art. 5), ni sus instituciones [...] ni son los códigos superiores a las constituciones provinciales, porque son dictadas en consecuencia de la Constitución nacional, que dejó a las Provincias el poder no delegado en ella, de dictar su propia constitución [...] y regirse por sus propias instituciones locales...” (cit. en Fallos: 342:1903, disidencia del juez Rosatti, considerando 7°).

12) Que los restantes agravios resultan inadmisibles (art. 280 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación).

Por ello, se hace lugar a la queja, se declara parcialmente admisible el recurso extraordinario interpuesto y, por las razones aquí expresadas, se confirma la sentencia apelada. Con costas a la vencida (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Devuélvase el depósito. Notifíquese y, oportunamente, devuélvanse digitalmente los autos principales y remítase la queja para su agregación.

Firmado Digitalmente por ROSATTI Horacio Daniel

Firmado Digitalmente por ROSENKRANTZ Carlos Fernando

Firmado Digitalmente por MAQUEDA Juan Carlos

Firmado Digitalmente por LORENZETTI Ricardo Luis